Анотація до роботи:

Скуратович І.М. Адміністративно-територіальний устрій України в 1920-1930-х рр. і його впливи на організацію державного управління: історико-правове дослідження. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01 – теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень. Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Харків, 2005.

Дисертація присвячена дослідженню проблем зародження і розвитку адміністративно-територіального поділу українських земель, парадигми виникнення і становлення видів, способів, методів, засобів, що використовувалися при організації державного управління на території сучасної України у 1920-1930-х рр.; виявленню на підставі історико-правового аналізу історії формування адміністративно-територіального поділу, його становлення, еволюції та тенденцій розвитку, певних об’єктивних закономірностей процесу створення ефективної системи державного регулювання суспільних відносин в Україні для використання її позитивних елементів у сучасному законотворчому процесі, а також на практиці.

Здійснено аналіз розвитку загальних і спеціальних теоретико-методологічних підходів вітчизняних і зарубіжних учених до проблем адміністративно-територіального устрою і його взаємозв’язку і взаємовпливів з організацією державного управління. Досліджені генезис, система, принципи і характерні особливості розвитку територіально-адміністративного поділу українських земель, відслідковані його еволюція, розвиток правових форм, методів, способів і засобів, що використовувалися при організації державного управління у законодавстві Київської Русі, удільних князівств періоду феодальної роздробленості Русі, Литовсько-Руської держави, Польщі, Речі Посполитої, Російської імперії, Української Народної Республіки, Української держави П.Скоропадського, УСРР.

У дисертації проведено комплексний аналіз і запропоновано нове вирішення наукового завдання, що полягає в узагальненні і систематизації історико-правових знань про вітчизняну систему адміністративно-територіального поділу країни, модель публічної адміністрації та її організації на регіональному і місцевому рівнях.

1. Адміністративно-територіальний устрій являє собою розподіл території держави на частини (адміністративно-територіальні одиниці), які є територіальною основою для побудови і функціонування системи органів державної влади й органів місцевого самоврядування.

2. Адміністративно-територіальний устрій держави (поділ) складає каркас усіх інших форм соціального життя. Поза адміністративно-ринковими державами одиниці адміністративно-територіального поділу субординовані одна одній з тим чи іншим ступенем неоднозначності. Штати, графства, землі, округи й ін. суб’єкти інших держав зв’язані між собою по-різному: у форми зв’язків між одиницями адміністративно-територіального поділу тим чи іншим способом включається політична й економічна історія держави, визначаючи в якійсь мірі й її майбутнє.

3. Порівняльний аналіз показує, що число рівнів в ієрархіях адміністративно-територіального устрою у політично стабільних й економічно процвітаючих державах не перевищує трьох, максимум – чотирьох (держава – штат – графство; держава – земля – муніципальний округ; і т.п.). Збільшення кількості рівнів адміністративно-територіального поділу, як правило, призводить до конфліктів між рівнями. Число рівнів в ієрархії адміністративно-територіального поділу в УРСР складало п’ять „республіка – область – район – місто – поселення”) і шість в СРСР: „СРСР – республіка – область – місто – район – поселення”.

4. Система адміністративно-територіального поділу СРСР й Української РСР як його складової частини була побудована так, що центр (союзний центр – стосовно республіканського рівня, республіканський – стосовно обласного чи районного і т.д.) стосовно будь-якої периферії виступав як інститут відчуження і концентрації виробленого периферією продукту й орган розподілу відчужених у безпосередніх виробників ресурсів. Органи управління нижче лежачого рівня прагнули віддати Центру якомога менше, а одержати з централізованих ресурсів якомога більше. Політика будь-якого „центру”, природно, була протилежною, він прагнув узяти від підлеглої території більше, а віддати менше. Конфлікти між суміжними рівнями ієрархії вирішувалися переносом їх на більш високий рівень, який виступав у ролі третейського судді і верховного розпорядника ресурсів.

5. Адміністративно-територіальний поділ СРСР в цілому був логічним. Конфлікти, пов’язані з відносинами відчуження/розподілу інституалізувалися в системі представницьких органів влади, де й вирішувалися з більшим чи меншим успіхом. Соціальний простір СРСР й Української РСР як його складової частини було організовано принципово по-іншому, ніж у других сучасних їм спільнотах: простір соціального життя й адміністративно-територіальний поділ (районування) в СРСР й УРСР були ідентичні.

6. Модель поділу України на 24 області і Республіку Крим, відбита в Конституції, сформована під час розквіту Рад у середині 1930-х рр. за принципом замкнутого існування величезної держави, відділеної від іншого світу залізною завісою, тому сьогодні ми маємо систему, що не відповідає інтересам новітньої історії нашої держави з погляду вільних ринкових відносин і суспільних інтересів. Адміністративно-територіальний устрій України перекручений і не враховує сучасних потреб регіонів. Існуюча модель блокує самодостатній і ефективний розвиток регіонів, тому не випадково більшості з них необхідні дотації з центру. Крім того, інтереси місцевих територіальних громад при цій системі враховані мінімально.

7. Адміністративно-територіальна реформа не може зводитися до чисто територіальних змін і повинна містити в собі комплекс заходів для реформування всієї системи влади; при цьому новий адміністративно-територіальний поділ повинен проводитися не за якимось одним основним принципом, а лише на основі комплексного підходу. Основними перешкодами на шляху до реформування територіального устрою України є низька компетентність і кваліфікація державних службовців і можливе погіршення якості державного управління.

8. В Україні є свої історичні й культурні традиції, що могли б сприяти впровадженню нового адміністративно-територіального устрою. При впровадженні нової моделі адміністративно-територіального поділу в сучасній Україні необхідно враховувати відмінності у культурі і менталітеті населення різних регіонів. Доцільно, на погляд авторки, зробити прив’язку майбутніх укрупнених областей до т.зв. ТВК (територіально-виробничих комплексів), що дає можливість говорити про десять областей як про один з найбільш імовірних варіантів майбутнього адміністративно-територіального поділу України: Київщина, Слобожанщина, Донеччина, Запоріжжя, Таврія, як варіант АРК – окремий суб’єкт «Крим», Черкащина, Поділля, Карпатська область, Волинь.

9. Регулювання адміністративно-територіального устрою повинно бути предметом спільного ведення органів державної влади України й органів місцевого самоврядування. Окремі питання адміністративно-територіального устрою можуть відноситися до виняткового ведення органів державної влади України. Питання адміністративно-територіального устрою і територіальної організації місцевого самоврядування не можуть розглядатися як питання місцевого значення.

10. Доцільним є прийняття Закону України «Про загальні принципи адміністративно-територіального устрою» із включенням у нього положень, що визначають:

розмежування повноважень по регулюванню адміністративно-територіального устрою між центральними й місцевими органами державної влади;

систему видів адміністративно-територіальних одиниць, загальні умови утворення і скасування адміністративно-територіальних одиниць, встановлення і зміни їх адміністративних кордонів;

порядок встановлення і зміни найменувань адміністративно-територіальних одиниць;

порядок утворення і ліквідації адміністративно-територіальних одиниць, що складають базовий рівень територіальної організації державних органів – районів, міст регіонального значення, районів у містах;

загальні принципи визначення території місцевого самоврядування, утворення, перетворення і ліквідації органів місцевого самоврядування, умови правонаступництва при скасуванні територіальних утворень;

правові основи єдиної системи обліку адміністративно-територіальних одиниць в Україні.

11. Територіальна організація місцевого самоврядування повинна відповідати одному чи декільком рівням загальної структури адміністративно-територіального устрою. Найбільш раціональним уявляється такий варіант територіальної організації місцевого самоврядування, який припускає наявність між територією країни в цілому і рівнем адміністративно-територіального устрою, на якому діє місцеве самоврядування, проміжного («буферного») рівня територіальної організації з виконанням на ньому винятково державних повноважень.

12. Референдум не може застосовуватися як форма врахування думки населення з питань адміністративно-територіального устрою держави. Необхідним уявляється закріплення у чинному законодавстві інституту безпосереднього волевиявлення населення з питань адміністративно-територіального устрою, аналогічного за процедурою референдуму, але який би мав консультативне (рекомендаційне) значення. Доцільним також вбачається утворення у структурі органів виконавчої влади органа зі спеціальною компетенцією, який би координував виконання державних повноважень в області адміністративно-територіального устрою.

13. Основними напрямками удосконалення законодавства України про адміністративно-територіальний устрій можуть стати:

уточнення категоріально-понятійного апарату, використовуваного у законодавстві;

оптимізація системи видів адміністративно-територіальних одиниць в Україні;

більш чітке розмежування повноважень з питань адміністративно-територіального устрою між законодавчим (представницьким), виконавчими органами державної влади й органами місцевого самоврядування;

реалізація принципу взаємозв’язку територіальної організації місцевого самоврядування з загальною структурою адміністративно-територіального устрою України;

приведення у відповідність з чинним законодавством гарантій врахування думки населення з питань адміністративно-територіального устрою, закріплення умов регулювання адміністративно-територіального устрою при негативній думці населення з відповідного питання;

приведення у відповідність з чинним законодавством порядку участі місцевих органів державної влади у встановленні і зміні найменувань адміністративно-територіальних одиниць.

Публікації автора:

1. Скуратович І.М. Адміністративно-територіальний устрій України у 1920-1930-х рр. і його впливи на організацію державного управління: історико-правове дослідження. – Харків: Видавець СПД ФО Н.М.Вапнярчук, 2004. – 192с.

2. Точка І.М. Адміністративно-територіальні реформи в Українській СРР у 20-х – на початку 30-х років ХХ ст. і їх оцінка у працях правників цього періоду // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я.Тацій. – Харків: Нац. юрид. акад. України, 2003. – Вип. 59. – С. 19-25.

3. Скуратович І.М. Окремі проблеми адміністративно-територіального поділу УСРР у 1930-і р.р. // Вчені записки Таврійського національного університету ім. В.І.Вернадського: Науковий журнал. Серія “Юридичні науки”. Сімферополь, 2005 – Т.18 (57). №2. – С. 51-54.

4. Скуратович І.М. Вплив адміністративно-територіальних перетворень на місцеві органи державної влади і державного управління в УРСР на початку 30-х років ХХ століття // Право і безпека.- 2005.- Т.4.- №3.- С.152-156.

5. Точка І. Адміністративно-територіальна реформа в Україні у 1932 році // Вісник Академії правових наук України.-Харків, 2002.- №4 (31).-С.234.

6. Точка І.М. Закріплення в Конституції СРСР 1924 р. права союзної республіки на конституційні протести: Тези наук. повідомл. // Сучасні проблеми юридичної науки і правозастосовчої діяльності: Матеріали доповідей та повідомлень учасників наукової конференції молодих учених (Харків, 20-21 грудня 2001 р.). – Харків: Нац. юрид. акад. України, 2002. – С. 21-23.

7. Точка І.М. Адміністративно-територіальний устрій Радянської України в 1932 р.: погляд з сучасних позицій: Тези виступу // Сучасні проблеми права, державної безпеки життєдіяльності людини, формування громадянського суспільства: Матеріали секції №9 першої обласної конференції молодих науковців «Тобі, Харківщино, пошук молодих». (Харків, 19-20 березня 2002 р.). – Харків: Нац. юрид. акад. України, 2002. – С. 19-21.

8. Точка І.М. Здійснення адміністративно-територіальної реформи в УСРР у 1920-1930-і рр.: Тези виступу / Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: Матеріали ІХ регіональної науково-практичної конференції. (Львів, 13-14 лютого 2003р.). – Львів: Львівський нац. ун-т ім. І Франка, 2003. – С. 103-104.

9. Скуратович І.М. Деякі проблеми адміністративно-територіального поділу УСРР у 1920-і рр.: Тези виступу // Етнонаціональні чинники в історії державно-правового будівництва: Матеріали ХІІ Міжнародної історико-правової конференції / Міжнародна асоціація істориків права; Національний університет внутрішніх справ; Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України; Кримський науково-освітній центр Київського університету права (Бахчисарай, 10-13 вересня 2004 р.). – С.377.