Анотація до роботи:

Головко О.М. Апарат управління державними фінансами Російської імперії в Україні у кінці ХVІІІ – на початку ХХ ст.: організаційно-правові засади діяльності. – Рукопис.

Дисертація представлена на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.01 – теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень. – Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Харків, 2006.

У роботі на підставі вивчення наукової літератури, законодавчих та інших нормативно-правових актів, архівних джерел здійснено системний аналіз організаційно-правових засад діяльності апарату управління державними фінансами Російської імперії в Україні у кінці ХVІІІ – на початку ХХ ст. З цією метою у дисертації проаналізований наявний масив історико-правової, спеціально-юридичної, економічної, загальноісторичної літератури, у якій відображено окремі аспекти історії фінансового апарату Російської імперії в Україні. Автором знайдені, систематизовані джерела дослідження: пам’ятки права, інші опубліковані джерела, архівні матеріали, періодика, мемуари.

У дисертації здійснено наукову періодизацію розвитку апарату управління державними фінансами Російської імперії на українських землях; проведено історико-юридичний аналіз процесів ліквідації фінансової системи часів автономії, запровадження загальноімперських органів управління державними фінансами. У ході дослідження була простежена динаміка функціонування окремих галузевих підсистем фінансового управління, їх взаємодія, а також з’ясовані роль і місце адміністрації, не належної до фінансового відомства, органів місцевого самоврядування в управлінні державними фінансами. Окремо автор зупинився на організаційно-правових засадах діяльності місцевих державних кредитних установ, органів державного фінансового контролю.

У дисертаційній роботі досягнуто теоретичне узагальнення і нове вирішення важливої наукової проблеми у вітчизняній історії держави та права, що полягає у системному дослідженні організаційно-правових засад діяльності й особливостей правового становища і правозастосовної практики органів управління державними фінансами Російської імперії в Україні у контексті розвитку державно-правових інститутів кінця ХVІІІ – початку ХХ ст. Це обумовило обгрунтування на підставі положень і висновків дисертації концептуальних узагальнень автора щодо основних тенденцій і закономірностей розвитку апарату управління державними фінансами Російської імперії в Україні.

1. Концептуальне значення має визначена на підставі особливостей правової регламентації, організаційної будови та правозастосовної практики періодизація розвитку апарату управління державними фінансами Російської імперії в Україні:

від скасування автономії України та губернської реформи 1775 р. до утворення міністерств – становлення уніфікованої імперської системи фінансового управління;

від міністерської до фінансових реформ 60-х рр. ХІХ ст. – розвиток на станових, феодально-кріпосницьких засадах;

від початку фінансових реформ до податкових і банківських перетворень середини 80-х рр. ХІХ ст. – перехід до позастанових засад діяльності, фінансове забезпечення великих реформ, висока динаміка розвитку;

кінець ХІХ – початок ХХ ст. – загальний прогрес, спеціалізація фінансово-управлінської діяльності, поліпшення якісних характеристик персоналу, водночас, посилення впливу негативних процесів у соціально-економічному та політичному житті.

2. Апарат управління державними фінансами Російської імперії відігравав анексіоністську роль щодо України. Його запровадженню передувала ліквідація української фінансової системи як одного з найважливіших атрибутів державності. Царат чинив перепони досвідченим урядовцям гетьманської, полкової та сотенної адміністрацій при вступі на державну службу (висуваючи більш жорсткі, передусім майнові, вимоги, ніж до російських чиновників, зокрема, конфіскуючи при вступі на державну службу рангові землі), що виглядало нераціональним в умовах гострої нестачі кваліфікованих фахівців, особливо у сфері фінансового управління. Наслідком стало перебування українців, як правило, на нижчих, не керівних посадах. Політичні маневри самодержавства, залучення казенних палат до процесів доведення дворянства представників козацької старшини, тривале співіснування українського та „великоросійського” апаратів управління державними фінансами, приблизно один рівень їх розвитку (у питаннях компетенції, організаційної будови, спеціалізації) обумовили хоча і болісний, але не революційний характер запровадження нової фінансової адміністрації.

3. Позитивним явищем в удосконаленні управління державними фінансами Російської імперії став перехід до міністерської системи. Та належним чином ці переваги почали реалізовуватися лише у другій половині ХІХ ст., коли посилилися повноваження Міністерства фінансів і Державного контролю. З часів великих реформ спеціалізований апарат управління державними фінансами Російської імперії (місцеві органи вказаних відомств) прогресував. У його компетенції все більше зосереджувалися фінансово-управлінські функції, на противагу місцевим органам інших відомств (Міністерства внутрішніх справ і Міністерства державного майна), а також органам місцевого самоврядування, які поступово втрачали свою причетність до здійснення управління державними фінансами.

4. Порівняно з іншими підсистемами державного апарату, найперше каральною, орієнтованою на консервування віджилих суспільних відносин та політико-правових форм, система органів управління державними фінансами була більше налаштована на позитивний результат – розвиток, удосконалення, модернізацію матеріальної складової суспільного буття. Разом з тим, в силу об’єктивних тенденцій правове становище окремих підсистем апарату управління державними фінансами трансформувалося з плином часу нерівномірно.

5. Місцеві державні кредитні установи на українських землях у першій половині ХІХ ст. не відігравали належної ролі в економічному житті, хоча регламентація їх роботи враховувала місцеві господарські особливості. Ці суб’єкти активізувалися тільки у пореформені десятиріччя, коли вони суттєво сприяли розвитку грошового обігу, становленню капіталістичних, ринкових відносин. Та певна інертність держави у їх удосконаленні, збереження власних комерційних дій Державного банку поруч з регулятивними, запізніле надання йому емісійних функцій, тиск через його установи на приватний кредитний сектор – усе це спричиняло відставання організаційно-правових засад діяльності місцевих установ державних банків від потреб життя.

6. Організаційно-правові засади діяльності органів державного фінансового контролю залежали від правового регулювання бюджетного процесу. Відсутність єдиного позавідомчого державного бюджету до середини 60-х рр. ХІХ ст. призвела до того, що спеціальних контрольних органів на місцях, зокрема в українських губерніях, не існувало. Запровадження єдності бюджету і каси було забезпечене завдяки створенню в губерніях контрольних палат, до яких пізніше приєдналися контрольні частини на транспорті (у портах та на залізницях). Незважаючи на недостатність повноважень (особливо у першому випадку), вони зробили значний внесок у стабілізацію обігу бюджетних коштів на українських землях.

7. Розвиток структури місцевих органів управління державними фінансами Російської імперії в Україні протягом останніх десятиріч ХVІІІ – початку ХХ ст. не відзначався системністю й послідовністю. Підпорядковані казенним палатам казначейства обслуговували підвідомчу територію у відповідності з адміністративно-територіальним поділом. Дільниці податних інспекторів також дислокувалися в межах окремих міст чи повітів. Митна система й установи Державного банку Російської імперії поділялися за окружним принципом. Апробована протягом сторіччя практика діяльності митних округів невиправдано була поставлена під сумнів утворенням у 1912 р. митних дільниць. Губернії за акцизним відомством поділялися на акцизні округи, які не співпадали з повітами. Контрольні палати обслуговували кожна одну губернію (на відміну від етнічних російських регіонів, де нерідкими були випадки входження до „зони відповідальності” однієї палати двох губерній), окрім Київської, яка працювала з Київською та Волинською губерніями протягом 1877–1914 рр. Фінансовий контроль здійснювався контрольними палатами в губерніях та організаційно незалежними від них контрольними частинами на залізницях (єдиний випадок поєднання мав місце у Київській палаті у 1883–89 рр.). Діяли контрольні органи також у портах. У системі органів управління державними фінансами не було вироблено спільного підходу стосовно використання термінів „округ” та „дільниця”.

8. На українських землях у складі Російської імперії протягом останньої третини ХVІІІ – початку ХХ ст. у тій чи іншій мірі проявилися наступні закономірності розвитку фінансового апарату держави: перехід від змішаної (натуральної та фінансової) до фінансової форми; посилення ролі правових приписів в управлінні державними фінансами; організаційно-функціональне відокремлення від адміністрації загальної компетенції, подальша спеціалізація відповідно до виділення основних галузей фінансово-управлінської діяльності (податкової, бюджетної, казначейського обслуговування, кредитної, контрольної); монополізація фінансової діяльності спеціалізованим державним апаратом, позбавлення інших органів держави, місцевого самоврядування, юридичних і фізичних осіб невластивих державних фінансово-управлінських функцій; упорядкування бюджетної діяльності; удосконалення податкової системи, зростання питомої ваги прямих податків порівняно з непрямими, підвищення справедливості оподаткування, його залежності від доходів та майна платника; посилення регулятивної функції у господарській та соціальній сфері на противагу винятково фіскальній; підвищення ролі, розширення компетенції органів державного фінансового контролю; зміни функцій центрального банку від власне кредитної до емісійної та регулятивної діяльності щодо фінансового ринку; збільшення фінансових оборотів, ускладнення функцій та структури апарату управління державними фінансами; зростання кількості законодавчих та інших нормативно-правових актів, внутрішньогалузева спеціалізація; посилення вимог до працівників органів управління державними фінансами, їх освіти, кваліфікації, особистих якостей та рівня правосвідомості; залежність ефективності діяльності фінансово-управлінської системи від рівня матеріального забезпечення та морального стимулювання державних службовців.

9. Удосконалення організаційно-правових засад діяльності органів управління державними фінансами відбувалося складно і суперечливо. Результатом цього стала наявність, поруч з суттєвими успіхами, негативних чинників: відсутності єдиного органу фінансового управління на губернському та повітовому рівнях; підтримуваного правлячою верхівкою імперії прагнення Міністерства внутрішніх справ посилити роль губернських правлінь та губернаторів у місцевому управлінні, зокрема державними фінансами (до кінця 60-х рр. ХІХ ст.); недостатності примусових повноважень місцевих органів фінансового управління (ставила їх в надмірну залежність від органів загальної поліції). Основними тенденціями зміни компетенції вказаних органів у різних випадках були: звуження (казенні палати, органи загальної адміністрації та поліції); розширення (податні інспектори, повітові казначейства, місцеві державні банківські установи); деталізація, уточнення в достатньо сталих межах (митні органи, місцеві органи державного контролю).

10. Кадрова політика самодержавства саме щодо органів управління державними фінансами мала особливості. У першій половині ХІХ ст. їх чиновники відзначалися низькою кваліфікацією і недостатнім для державного службовця рівнем правосвідомості, корумпованістю. Протягом століття було вжито заходів щодо поліпшення якісного складу органів управління державними фінансами. У дореформений період це стосувалося митників. У пореформений важливим стало комплектування новостворених контрольних палат і акцизних управлінь за преференцією професіоналізму. Подібні ж підходи були збережені при започаткуванні податної інспекції, застосовувалися до місцевих державних банківських установ. У 80-90-х рр. ХІХ ст. по відомству Міністерства фінансів було: дозволено для висококваліфікованих осіб обходити окремі застарілі вимоги щодо прийняття на державну службу; полегшено кар’єрне просування для працівників, що мали науковий ступінь; взято курс на заміщення усіх чиновницьких посад особами з вищою освітою. Наслідком подій першої російської революції стало скасування станового підходу до комплектування державних органів, зокрема місцевої фінансової адміністрації. Саме в апараті управління державними фінансами, одному з перших у Російській імперії, були допущені до державної служби жінки. У 1914-16 рр. був наданий відповідний законодавчий дозвіл у відомствах фінансового контролю та митному, установах Державного банку і казенних палатах, управліннях державних ощадних кас, опрацьовувалося це питання щодо акцизних органів. Разом з тим, кадрова політика, яку реалізували Міністерство фінансів і Державний контроль, мала певні вади навіть на найбільш успішному, завершальному етапі їх існування. Не була сформована система підготовки кадрів, недостатнім було їх матеріальне забезпечення.

11. Українські землі у багатьох випадках ставали „полігоном” нововведень у будові та регламентації діяльності органів управління державними фінансами. Мова йде, зокрема, про бюджетну реформу 60-х рр. ХІХ ст. і введення єдності каси, запровадження місцевих органів Державного контролю, створення головних сховищних митниць, контор і відділень державних банків тощо. Це пояснюється більш інтенсивним соціально-економічним розвитком України, становленням тут системи вищої та професійної освіти. У той же час, при перетвореннях не враховувалися національні, історичні особливості окремих етнічних частин імперії (таких, як Україна). Винятки у ХІХ – на початку ХХ ст. стосувалися, як правило, Правобережної України (Південно-Західний край).

12. Порівняльно-правовий аналіз розвитку окремих підсистем апарату управління державними фінансами Російської імперії на українських землях та тогочасних великих європейських держав підтверджує універсальний характер закономірностей, викладених у п.8. Зокрема, компаративістське дослідження організаційно-правових засад діяльності місцевих фінансових органів Російської та Австрійської (Австро-Угорської) імперій на українських землях показує спільність рис динаміки їх розвитку, обумовлену схожим устроєм і подібністю соціально-економічних процесів. Конституційні зміни в Австро-Угорщині дещо послабили цю схожість, однак, у роки Першої світової війни внаслідок такої подібності російській окупаційній адміністрації вдалося успішно зібрати австрійські податки на західноукраїнських землях і забезпечити загалом фінансовий контроль, у тому числі на залізницях.

На підставі висновків дисертації сформульовано пропозиції щодо удосконалення організаційно-правових засад функціонування сучасного фінансового апарату незалежної України, зокрема, Міністерства фінансів України, Державної податкової адміністрації України, Державного казначейства України, Державної митної служби України, Національного банку України та їх місцевих органів, а також Рахункової палати України.

Публікації автора:

Монографії:

1. Головко О.М. Фінансова адміністрація Російської імперії в Україні (кінець ХVІІІ – початок ХХ ст.): історико-правове дослідження. Монографія. – Х.: СІМ, 2005. – 448 с.

Рецензії: Греченко В.А. Ретроспектива правового регулювання фінансів: погляд історика. Головко О.М. Фінансова адміністрація Російської імперії в Україні (кінець ХVІІІ – початок ХХ ст.): історико-правове дослідження. Монографія. – Харків: СІМ, 2005. – 448 с. //Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2005.– Вип.31. – С.450-451; Никифорак М.В. Рецензія на монографію Головка О.М. Фінансова адміністрація Російської імперії в Україні (кінець ХVІІІ – початок ХХ ст.): історико-правове дослідження. – Харків: СІМ, 2005. – 448 с. //Науковий вісник Чернівецького університету: Зб. наук. праць. Вип.273: Правознавство. – Чернівці: Рута, 2005. – С.123-124.

2. Головко О.М. Участь адміністративно-поліцейського апарату, органів самоврядування в управлінні державними фінансами Російської імперії на українських землях (кінець ХVІІІ – початок ХХ ст.). Монографія. – Х.: СІМ, 2005. – 176 с.

Статті у фахових з юридичних наук виданнях:

3. Головко О.М. Становлення місцевих органів державного контролю Російської імперії в українських губерніях (60-70-і рр. ХІХ ст.) //Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2002. – Вип.19. – С.167-172.

4. Головко О.М. Державні банківські установи Російської імперії в Україні у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст. //Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2002. – Вип.20. – С.237-243.

5. Головко О.М. Виникнення казенних палат в Україні та організаційно-правові засади їх діяльності в кінці ХVІІІ – на початку ХІХ ст. //Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2003. – Вип.23. – С.218-224.

6. Головко О.М. Митні органи Російської імперії в Україні як підсистема фінансового апарату //Вісник Запорізького юридичного інституту. – 2003. – №3. – С.315-322.

7. Головко О.М. Фінансовий контроль у Російській імперії у першій половині ХІХ століття //Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2004. – Вип.25. – С.209-213.

8. Головко О.М. Державні ощадні каси на території українських губерній у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст. //Право і безпека. – 2004. – №3’4. – С.134-136.

9. Головко О.М. Державні банківські установи Російської імперії у кінці ХVІІІ – першій половині ХІХ століття: організаційно-правові засади діяльності //Науковий вісник Юридичної академії МВС України. –2004. – №1. – С.141-148.

10. Головко О.М. Апарат управління фінансами Російської імперії на окупованих територіях Західної України у роки Першої світової війни //Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2004. – Вип.26. – С.186-192.

11. Головко О.М. Проблемы обеспечения прав человека в деятельности органов управления финансами в Украине: историко-правовой аспект //Administrativa un kriminala justicija: Latvijas Policijas akademijas zinatniski teoretisks zurnals. – 2004. – Nr.3/4. – S.110-113.

12. Головко О.М. Загальна адміністрація українських губерній і питання управління фінансами Російської імперії у кінці ХVІІІ – на початку ХХ ст. //Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2004. – Вип.27. – С.207-213.

13. Головко О.М. Органи управління державними фінансами Російської імперії в Україні під час революції 1905 – 1907 рр. //Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2004. – Вип.28. – С.239-245.

14. Головко О.М. Правове регулювання діяльності відділень Державного селянського поземельного банку у кінці ХІХ – на початку ХХ ст. //Науковий вісник Юридичної академії МВС України. – 2004. –№4. – С.87-93.

15. Головко О.М. Організаційно-правові засади діяльності державних іпотечних установ на українських землях у другій половині ХІХ ст. //Вісник Запорізького юридичного інституту. – 2004. – №3. – С.306-315.

16. Головко О.М. Організаційна будова та правова регламентація діяльності повітових казначейств на території українських губерній у кінці ХVІІІ – на початку ХХ ст. //Наше право. – 2005. – №3. – С.53-58.

17. Головко О.М. Апарат управління фінансами Російської імперії на українських землях у роки Першої світової війни: історико-правова характеристика //Право України. – 2005. – №3. – С.129-131.

18. Головко О.М. Становлення митних установ Російської імперії в Україні як органів фінансового управління та правоохорони//Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. – 2005.– №1.– С.303-310.

19. Головко О.М. Митні установи на території українських губерній як місцева ланка Міністерства фінансів Російської імперії на початку ХХ ст.: організаційна структура та регламентація діяльності //Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. – 2005. – №1. – С.38-43.

20. Головко О.М. Органи загальної поліції в українських губерніях і питання фінансового управління у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст. //Право і безпека. – 2005. – №4’3. – С.137-139.

21. Головко О.М. Проблеми професіоналізму в діяльності органів управління фінансами Російської імперії в Україні у кінці ХVІІІ – на початку ХХ ст. //Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2004. – Вип.29. – С.213-218.

22. Головко О.М. Організаційно-правові засади фінансової адміністрації Російської імперії у дореволюційній історіографії //Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2005. – Вип.30. – С.286-293.

23. Головко О.М. Теоретичні засади історико-правового дослідження фінансової адміністрації Російської імперії в Україні (кінець ХVІІІ – початок ХХ ст.) //Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. –2005. –№3. –С.27-32.

24. Головко О.М. Правове регулювання податкової діяльності органів управління державним майном в Україні (друга третина ХІХ ст.) //Науковий вісник Юридичної академії Міністерства внутрішніх справ. – 2005. – №3. – С.147-152.

25. Головко О.М. Становлення органів акцизного нагляду Російської імперії в українських губерніях та організаційно-правові засади їх діяльності //Вісник Національного університету внутрішніх справ.–2005.–Вип.31.–С.322-329.

26. Головко О.М. Компетенція та організаційні особливості участі органів міського самоврядування на українських землях у фінансовій діяльності держави у Російській імперії (кінець ХVІІІ – початок ХХ ст.) //Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2006. – Вип.32. – С.169-174.

27. Головко О.М. Організаційно-правові засади управління державними фінансами у Гетьманщині та введення російської імперської системи (остання третина ХVІІІ ст.) //Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2006. – Вип.33. – С.97-106.

Роботи, які додатково відображають наукові результати дисертації:

1. Керівники митних установ Слобожанщини: 1660 – 1870 – 1992 – 2000 /Держ. мит. служба. Східна регіон. митниця /О.Н. Ярмиш, О.М. Головко, П.В. Пашко та ін. – Х.: Каравела, 2000. – 208 с.

2. Головко О.М., Ярмиш О.Н. Камералістика //Юридична енциклопедія. – Т.3. –К.: Укр. енцикл., 2001. – С.26.

3. Головко О.М., Ярмиш О.Н. Контрольна палата //Юридична енциклопедія. – Т.3. –К.: Укр. енцикл., 2001. – С.326.

4. Головко О.М., Ярмиш О.Н. Харківське міське самоврядування на зламі століть: ХІХ – ХХ і ХХ-ХХІ: Досвід історії та сучасності. – Х.: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2004. – 372 с.

5. Головко О.М. Правові та організаційні засади управління фінансами в Російській імперії в другій половині ХІХ – на початку ХХ ст. у вітчизняній юридичній літературі //Юридична наука та освіта: історія, сучасність, перспективи. Матеріали ІХ історико-правової конференції (м. Рівне, 6-8 червня 2003 р.)/Ред. кол. І.Б. Усенко (голова), І.В. Музика (відп. секр.), О.Н. Ярмиш та ін. – К., 2004. – С.135-139.

6. Головко О.М. Прояви національної політики царату в комплектуванні органів управління фінансами на території України у кінці ХVІІІ – на початку ХХ ст. //Етнонаціональні чинники в історії державно-правового будівництва: Матеріали ХІІ Міжнародної історико-правової конференції, 10-13 вересня 2004 р., м.Бахчисарай /За ред. О.В. Тимощука; Центр українознавства Таврійського національного ун-ту ім. В.І. Вернадського. – Сімферополь: ДіАйПі, 2005. – С.216-221.

7. Головко О.М. Адміністративно-правове забезпечення реформ фінансового апарату Російської імперії у 60-70-х рр. ХІХ ст. //Адміністративне право і адміністративна діяльність органів внутрішніх справ України. Матеріали симпозіуму професорсько-викладацького складу ВНЗ МВС України 20-22 травня 2005 року. – Х.: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2005. – С.163-171.

8. Головко О.М. Соціальна результативність фінансових реформ у Російській імперії (друга половина ХІХ ст.) //Право в системі соціальних норм: історико-юридичні аспекти. Матеріали ХІІІ історико-правової конференції (м. Чернівці, 20-22 травня 2005 р.). – Чернівці: Рута, 2005. – С.152-161.