Українська Держава 1918 року за сім з половиною місяців пройшла великий шлях щодо розбудови держави й становлення вищих, центральних і прирівняних до них органів виконавчої влади. Її досвід у цьому є унікальним і корисним. В Українській Державі 1918 року було утворено чотирнадцять міністерств, Державну канцелярію, Державний контроль, головно- та особоуповноважених уряду й міністерств. Процес їх становлення відбувався стрімко та більш-менш послідовно. У переважній більшості міністерств були реорганізовані внутрішні структури департаментів, головних управлінь, управ тощо. Відповідно до цього були скориговані їх завдання та функції. Але зміни, що відбулися, вимагали утворення нових виконавчих органів. Такими були нові департаменти, ради, комітети, бюро тощо. Головно- та особоуповноважені уряду та міністерств мали статус тимчасових виконавчих органів, першочерговим завданням яких було урегулювання кризових чи надзвичайних ситуацій: спекуляція продовольством, металом, паливом, товарами першої необхідності; улаштування біженців та евакуація військовополонених тощо. Виходячи з цього, вони мали широкі повноваження щодо запобігання цим негативним соціально-економічним явищам. У більшості вони виконали поставлені перед ними завдання. Роботу вищих, центральних і прирівняних до них органів виконавчої влади було побудовано на принципах чіткого розподілу сфер управління з високим рівнем персональної відповідальності державних службовців усіх рівнів. Орган виконавчої влади діяв на підставі статутів, у яких відображалися: компетенція і владні повноваження, штатно-посадова й організаційна структури. Унаслідок незначного часу діяльності Ради Міністрів Української Держави 1918 року не вдалося підготувати й затвердити нові статути більшості міністерств. Система вертикальних і горизонтальних стосунків самих центральних відомств і їх місцевих структурних підрозділів мала упорядкований вигляд. На той час чітко закріпленого порядку про віднесення органу виконавчої влади до статусу центрального чи урядового не існувало. У ході цього дослідження з використанням сучасних методів і підходів, встановлено, що подібної організаційної структури міністерств Української Держави 1918 року, а також аналогів прирівняних до посад головноуповноважених уряду, головно- та особоуповноважених міністерств сьогодні не існує. Встановлено, що міністерство Української Держави 1918 року мало статус вищого урядового органу повністю відповідального за напрям (галузь), до якого входили центральні й прирівняні до них урядові органи державного управління. Правовий статус міністерств Української Держави 1918 р. в більшості випадків регулювався нормами "Учрежденія Міністерств" Російської Імперії, зводу законів про структуру й повноваження органів виконавчої влади. Окремо було розписано права та обов'язки міністрів, товаришів міністрів, директорів та віце-директорів департаментів. Але в більшості випадків уряд Української Держави 1918 року. враховуючи зміни, приймав нові статути міністерств (сповідань, праці тощо), департаментів (межовий, державного опікування тощо), головної управи військової повинності тощо чи змінював і доповнював. Загальною в становленні структури майже всіх міністерств була наявність двох підрозділів, що допомагали міністру як члену уряду координувати й контролювати роботу департаментів, головних управлінь, а саме: Канцелярії міністра й Департаменту загальних справ. Особливим для кожного міністерства було визначення правового статусу департаментів, головно- й особоуповноважених міністерств, головних управлінь, головних управ, окремих відділів тощо. Встановлено, що більшість з них прирівнювалися до статусу центральних органів виконавчої влади як урядові органи державного управління, виходячи з порядку створення, призначення на посади, видання нормативно-правових актів і наявності розгалуженої мережі їх місцевих органів: управлінь, інспекцій, палат тощо. Стосовно головноуповноважених уряду визначено, що вони мали статус центральних органів виконавчої влади. Статус головно- й особоуповноважених міністерств, Державного хлібного бюро був на рівні урядових органів державного управління. Міністри разом з центральними установами міністерства розробляли нормативно-правові акти стосовно свого напряму державного управління, готували свої пропозиції і зауваження щодо підготовлених іншими міністерствами законопроектів. Після їх обговорення та схвалювання Радою Міністрів, затверджувалися гетьманом, набуваючи законної сили. Для оперативності й більш ефективного управління процесами міністрам надавалося право не тільки тлумачення законів, а й видання підзаконних актів (розпоряджень) після попереднього обговорення на засіданні Ради Міністрів. Міністрам надавалися значні владні повноваження, за якими вони несли персональну відповідальність перед чинним законодавством. Державний контроль, як окрема складова державного управління, вважався центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом з підпорядкуванням лише главі держави й виконавчій владі – гетьману. Державний контролер призначався одноосібно гетьманом і брав участь у засіданнях Ради Міністрів з правом дорадчого голосу, а під час обговорення законопроекту, підготовленого Державним контролем, – з правом вирішального голосу. До повноважень Державного контролю входили нагляд за законністю й правильністю розпорядчих та виконавчих дій щодо використання державних коштів і майна (прибутку, видатку й зберігання майна) закладами й установами (урядовими й неурядовими, які мали на це відповідний дозвіл), прийняття рішення про вигідність або невигідність усіх без винятку господарчих операцій, пов'язаних із державним майном. Державна канцелярія, як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, акумулювала всі законопроекти членів уряду й центральних органів виконавчої влади. Здійснювала юридичну експертизу проектів всіх нормативно-правових актів: законів, постанов, наказів, статутів та положень. кодифікацію нормативно-правових актів органів влади. Державний секретар, як і Державний контролер, не були членами уряду, але мали право вирішального голосу в питаннях, що належали до їх компетенції. Так, державний секретар, як керівник Державної канцелярії, подавав на розгляд Ради Міністрів узагальнені нею законопроекти. Заснування посади головноуповноваженого по управлінню та ліквідації інституцій та організацій військового часу Української Держави й розгалуженої мережі районних його представників (уповноважених) вимагала потреба взяття під державний нагляд та охорону майно, яке залишилося у спадок від Першої світової війни. Наділення служби головноуповноваженого правами центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом був унікальним явищем для того часу. Прийняття Радою Міністрів питань, належних до його компетенції, без погодження з ним не допускалося. Всі урядові, приватні, громадські установи та органи місцевого самоврядування виконували розпорядження головноуповноваженого чи його регіональних представників, що відносилося до їх компетенції. Започаткування й упровадження таких структур як Канцелярія міністра і Департамент загальних справ зберігає актуальність і сьогодні. Особливо тепер, коли посаду міністра віднесено до політичних. Є нагальна потреба скористатися цим досвідом і заснувати в складі міністерств канцелярію, яка б забезпечувала не тільки інформаційно-аналітичним матеріалом, а й підготовку рішень міністра й контроль за їх виконанням. На Департамент загальних справ було покладено завдання матеріально-технічного забезпечення діяльності міністерства, департаментів, головних управлінь тощо, розподіл фінансування між ними й контроль за їх фінансово-матеріальною діяльністю. Час довів життєздатність і ефективність такого розподілу функцій, тому є потреба в утворенні подібних структур у сучасних центральних органах виконавчої влади України. Діяльність урядових рад, нарад, комітетів і комісій теж відігравала значну роль у процесі становлення системи державних органів. Вони мали статус дорадчо-консультативних органів, які обговорювали та брали участь у вирішенні кардинальних питань державного управління. Практика їх діяльності й зараз має актуальність через те, що на перехідних етапах розвитку держави потрібно враховувати думки, пропозиції не лише державних службовців, але й фахівців, практиків і громадських організацій. Таке поєднання спільної діяльності завжди давало більший ефект під час прийняття управлінських рішень. Через обмеження обсягу роботи не вдалося детально висвітлити усі проблеми, пов'язані із розкриттям місця й ролі в системі державного управління урядових головноуповноважених, головно- й особоуповноважених міністерств, державного хлібного бюро й державних закупівельних бюро при міністерствах і департаментах. Вони потребують подальшого дослідження й висвітлення. |
